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    美国教育法的立法程序
    信息来源:教育信息网  ‖  发稿作者:管理员   

      
      立法程序是指国家机关在制定、废除或修改法律方面的活动过程。
      任何法律都必须通过一定程序、由一定的国家机关制定为具体形式的法律规范,才具有法律效力,取得普遍遵守的性质。如果不经过法定程序就不能成为法律,也就不具有法律效力,得不到普遍遵守。
      立法程序是保证法律的相对稳定性和连续性的重要手段。法律的制定需要按照法定程序进行,一旦公布以后就不能随意修改和废除,在未经法定程序修改和废除之前,这个法律就是有效的。另外,立法程序对集中统治的意志也具有重要作用。
      教育法是美国法律中的一个重要部分,他们对教育法的立法程序也相当重视。我们以美国联邦教育法的立法程序为例来说明这一问题。
      美国政治制度的重要原则是立法、行政和司法的“三权分立”和“相互制约与平衡”。美国联邦宪法的前三条分别规定了这三个部门的组成和权力。第一条就明确地规定了国会的立法权:“本宪法所授予之立法权,均属于由参议院和众议院组成之合众国国会。”
      正如前面所述,联邦宪法没有提到教育,这样,按照最初的“保留权力”理论,联邦没有制定教育法的权力。但是,后来由于客观形势的需要,基于对联邦宪法的重新解释,提出了新的理论,主要是宪法中的“共同防卫”和“普遍福利”以及“保护公民”的条款。按照这种新的解释,联邦国会可以制定有关的教育法。联邦的教育法主要是提供补助。
      美国联邦教育法的立法程序与其它法律的立法程序并无根本区别。这个立法程序大致可以分为三个阶段:授权阶段、拨款阶段、反馈阶段。一般所说的立法程序是指授权阶段。因为美国联邦教育法立法过程的拨款阶段和反馈阶段与授权阶段关系密切,所以我们在这里也把其作为立法程序中的组成部分来谈。
      第一节授权阶段
      授权阶段是指国会对所提出议案的授权,授权阶段的过程如下:
      一、提出案议(或称提案)
      意图制定为法律的议案,必须通过至少一名议员在国会提出。除征税和拨款法案必须首先在众议院提出外,其它议案可以在任何一院提出或在两院同时提出。教育法一般都涉及到拨款,所以常在众议院首先提出。议案提出后就由议长交本院主管委员会处理。教育议案则由两院各自的负责教育的委员会处理。众议院负责教育的是“众议院教育和劳工委员会”,它下设教育小组委员会。参议院负责教育的是“参议院人力资源委员会”(以前称“劳工和公共福利委员会”),下设教育小组委员会。教育方面的议案主要由它们提出和处理。
      二、委员会审议
      这是立法程序中的关键阶段。在委员会或小组委员会列入议程的议案中,重要的要经过听证会。议案经委员会审议并进行表决后,如果赞同,就向全院大会提出报告。这个阶段是有关政府部门、院外集团活动最为频繁的时期,大部分政治交易在这一阶段进行。
      三、每院全院大会审议
      两院在这一阶段中的程序有较大差别。一般来说,众议院的程序控制较严,参议院的程序较为松驰。每院按照自己的程序对所提出的议案进行辩论。全院大会辩论后就对议案进行表决,以简单多数通过议案或拒绝议案,退回委员会或通过另一修正案。
      任何一院通过某一议案后,就将其送交另一院,在另一院再经过同样程序。如果两院对某一议案不能取得一致意见,就成立两院共同组成的协议委员会,以谋求妥协。
      议案经两院共同通过后送交总统签署,如果后者不加否决,或虽否决但否决被推翻后,即成为法律。国会通过的法律,根据惯例,往往将提案人的姓作为法的代名。如一八六二年的《摩雷尔法》、一九一七年的《史密斯——休斯法》、一九三五年的《班克黑德—琼斯法》。由于这种命名使人很难看出其内容是什么,因此以后的教育法大部分都是以内容命名的,并且法律中明确指出该法的名称。如一九八○年第96—374号公法中规定“本法可称为《一九八○年教育修正法》”。
      第二节拨款阶段
      如果不涉及拨款问题,那么在授权阶段以后,议案就成为法律可以颁布实施了。由于国会所通过的教育法几乎全部需要拨款,因此联邦教育法在授权阶段以后还要经过拨款阶段。
      国会的授权职责和拨款职责是界限分明的。专项(major)委员会(如教育和劳工委员会)负责授权和确定拨款数额。而决定是否拨出这笔经费则是众议院和参议院拨款委员会的工作。则国会授权的法案,在拨款之前是不能实施的。
      由国会授权的法案的拨款数额要经过众议院和参议院的拨款委员会分别讨论。国会授权的款额常被两院的拨款委员会削减。有时甚至分文不拨,使国会授权的方案就此夭折。例如,一九六五年国会通过了“全国教师队”方案。由于当时拨款的问题,这个方案基本没有实施。再如,一九八○年《教育修正法》第七项“学术设施的新建、重建和改建”规定提供补助改进学术设施,重点在保持能源、增加残废儿童的教育机会、控制石棉公害,并授权为建设和改进设施提供低息贷款,但国会几年没有为这个方案拨款。不过,这种分文不拨的情况很少发生。一般来说,经过授权的方案至少要拨给一部分经费。
      既然联邦教育法的实施需要花钱,拨款阶段对于已授权的法案能否继续存在就是极为关键的。一个已授权的法案如果不能得到足够的经费来实施,那就等于赢了一场战斗而输掉了整个战争。
      第三节反馈阶段
      当授权阶段和拨款阶段都通过以后,所通过的法案可以在授权时间内实施了。然而国会的法并非永远不变,它经常被修改,甚至可能被全部废除。国会对每个教育法的授权时间都很短,例如一九六五的《初等和中等教育法》只授权一年,到一九六六年就又对其重新授权和拨款。国会这样做是为了保留改变它的想法和权利。用短期授权的方法可以使法案的决策不涉及太远的将来,这样国会就可以及时评价它以前的决策。实际上国会评价现行法案的结果所用的时间多于制定新的法案所用的时间。
      这种重新授权和重新拨款的过程就涉及到反馈的概念。
      反馈是意思是,当一项法律实施以后,行政部门把在执行过程中所发现的问题,以及司法部门把在司法过程中所遇到的有关问题回授给联邦国会。根据这种回授,国会在重新授权和拨款时对所制定的法律进行适当修改或废除。反馈阶段严格说来不属于立法程序的一部分,但鉴于它在美国联邦教育法立法过程中的重要作用,在这里我们也把它列为立法程序的一部分。
      国会的短期授权的作法受到了行政部门的反对。他们认为,为了便于计划和管理,授权期限应该长一些,如果不能保证这个法律在几年之内都有效,那么就很难制定计划并使其顺利实施。他们强烈要求授权四年的期限。但国会不愿意授权这样长的期限,他们认为这样就失去了他们修改或废除法律的自由。一九六六年的《初等和中等教育法》授权二年,比一九六五年延长了一年。
      联邦教育法的立法程序大致经历这样三个阶段,但作为一项法律,如果不被废除,则将不断地经历这样三个阶段。这种循环往复的过程使法律不断地完善,并适应客观形势的需要。
      应该指出,立法程序不仅涉及国会,而且也涉及行政部门和司法部门。国会制定一般的政策构架,但其最终实现及其特征,是由行政机构的执行和司法部门的解释决定的。
      政策制定是一个连续的过程,司法部门是每一个阶段的重要参与者。法院判决在修改和否定政策中的作用是人们所公认的,此外,在制定政策的阶段,法院也有着重要作用。例如,在制定一九六五年《初等和中等教育法》时,教育总署和国会不得不参考以前的法院判决,作为他们起草这一法律的指导方针。特别是有关支助私立学校的问题更是如此。国会的法律通过后,还要由法院决定它是否合乎宪法。这样,法院的判决就成为反馈中的重要部分,对未来的政策制定有着重要影响。
      美国联邦国会制定法律的过程复杂,时间冗长。例如,一九六五年的《初等和中等教育法》从提出议案到授权拨款共经历了九个月的时间。这个议案是一月十二日在国会提出的,四月十一日总统签署成为法律——第89—10号公法。其后是拨款阶段,一直到十月份才最后通过拨款。从提出议案到最后通过拨款这个期间,议案被修改了四十多次。
      国会立法程序的复杂和冗长,有其均衡各方面意见的有利一面。但另一方面,不利于对社会出现的新问题作出及时反应。
      我们以美国联邦的《初等和中等教育法》的制定为例具体说明联邦教育法的立法程序。
      美国的一些重大立法都是以总统咨文的形式提交国会的,这些咨文由属于总统这一党派的议员作为立法议案在国会提出。一九六五年的《初等和中等教育法》就是根据一九六五年一月十二日约翰逊总统提交国会的教育咨文制定的。
      国会的行动从一九六五年一月十二日开始,这一天在国会众议院和参议院两院同时提出《初等和中等教育法》议案。众议院由众议员波金斯(众议院教育和劳工委员会下设的教育小组委员会主席)提出,称为HR2362。参议院由参议员莫斯(参议院的劳工和公共福利委员会下设的教育小组委员会主席),提出,称为S370。授权阶段的程序如下:
      一月二十二日众议院教育小组委员会听证会开始。
      一月二十六日参议院教育小组委员会听证会开始。
      二月五日众议院教育小组委员会提出HR2362报告。
      二月二十五日众议院全体委员会审议会议开始。
      三月二日众议院委员会通过HR2362。
      三月十六日众议院议事规则委员会听证会开始。
      三月二十二日众议院议事规则委员会通过HR2362,提交全院大会进行辩论。
      三月二十四日众议院全院辩论大会开始。
      三月二十六日众议院通过HR2362。
      三月二十九日参议院接受HR2362并提交委员会。
      三月三十日参议院教育小组委员会召开关于HR2362的内部会议。
      四月一日参议院教育小组委员会同意HR2362.
      四月六日参议院劳工和公共福利委员会提出HR2362报告。
      四月七日参议院全院辩论大会开始。
      四月九日参议院通过HR2362。
      四月十一日总统签署HR2362,使其成为法律,即《初等和中等教育法》。
      其后是拨款阶段,一直到十月份才最后结束。
      《初等和中等教育法》颁布以后,在反馈的基础上经过多次修改。到一九七七为止,共被修改过十次:一九六五年七月二十一日,一九六五年十一月一日,一九六六年十一月三日,一九六八年一月二日,一九六八年十月十六日,一九七○年四月十三日,一九七二年六月二十三日,一九七四年八月二十一日,一九七六年四月二十一日,一九七六年十月十二日。

                  
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